Categorie approfondimento: Commerciale e industriale
20 Maggio 2010

Trattoria Bagutta: bene culturale

Inserto autorizzato da
Marco Pepori
A.U. Trattoria Bagutta S.r.l.

Un recente caso, le cui vicende sono state riportate dalla stampa, ci ha dato l’occasione di verificare in concreto la tutela del “bene culturale”. E’ ancora presto per trarre conclusioni finali ed illustriamo i fatti.
Che cosa sia il “Premio Bagutta” e la Trattoria Bagutta che lo ospita dal suo nascere in via Bagutta a Milano non saranno illustrati, dando gli elementi per noti. Premio e Trattoria esistono ancora dagli anni venti dello scorso secolo e si trovano nel cuore di Milano in uno stabile di proprietà di terzi, che lo hanno concesso in locazione.
Come tutte le locazioni hanno un termine e quella in corso da ultimo è cessata il 31 marzo 2010 ed era stata tempestivamente disdettata.
Senza entrare nel merito dei comportamenti tenuti, il tema che professionalmente si è posto stava tra il regime locatizio e la tutela del bene culturale.
Le parti non erano nuove a confrontarsi giudizialmente e ciò hanno fatto ancora circa vent’anni or sono avverso il provvedimento del Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali, che aveva estesa “all’esercizio del ristorante stesso e alle opere che vi sono all’interno del ristorante” la tutela già definita “sull’immobile” da un precedente provvedimento (D.M. 5 maggio 1982). Avverso l’estensione del provvedimento era stato promosso dai locatori giudizio avanti il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, che si era pronunciato con due sentenze, avverso le quali è stato promosso appello al Consiglio di Stato.
Il provvedimento ministeriale aveva esteso al ristorante la tutela di protezione con il riconoscimento de “l’interesse particolarmente importante dell’antico esercizio denominato Ristorante Bagutta sito in Milano in via Bagutta, … e che, pertanto, è da ritenersi sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nella legge stessa”. Nella “Relazione” al D.M. in relazione al Premio Bagutta si legge: “Ovviamente l’importanza e il significato del premio sono legati all’ambiente in cui esso è nato e si è sempre mantenuto, non solo per il legame del nome, ma per tutta una tradizione storico letteraria che coinvolge nella sua iconografia e nei suoi riferimenti di ristorante che lo ospita e la via omonima in cui l’esercizio si trova. Separare il premio da questo ambiente e da quella tradizione non è pensabile, a pena di introdurre una discontinuità deprimente per il rispetto dei valori su cui si fonda la civiltà culturale della città e del paese”.
Il Consiglio di Stato aveva riformato le due sentenze del TAR annullando totalmente il decreto 15 febbraio 1990. Dalla sentenza del C.d.S. del 25 giugno 2002 ad oggi erano intervenuti vari elementi di rilievo nuovi che si sono sviluppati nell’attuale giudizio, ma ciò che interessa è capire come un bene culturale quale quello di cui si discute possa avere una protezione per la sua conservazione.
Non tanto dal Testo Unico quanto dalla precedente giurisprudenza costituzionale si può arrivare a qualche conclusione (Corte costituzionale 28 marzo 2003, n. 94). Toccando la nozione di “bene culturale”, la giurisprudenza ha promosso argomenti a favore di una visione “aperta” del bene culturale quale “testimonianza materiale avente valore di civiltà”, secondo la definizione proposta dalla Commissione d’indagine “Franceschini” per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio istituita con la legge 26 aprile 1964 n. 310 piuttosto che nella direzione della tesi come “tendenzialmente chiusa” nell’ambito dell’elenco degli articoli del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali.
La sentenza tocca la questione di che cosa sia “bene culturale” e di chi e come possa definire e riconoscere tale qualità di una cosa, questione che si sviluppa attorno all’alternativa tra una nozione interamente metagiuridica, rispetto alla quale il diritto opererebbe una sorta di rinvio dinamico aperto alla funzione integratrice dell’interprete. Alternativa, che si intreccia con quella tra concezione reale e normativa dei beni culturali e concezione unitaria e onnicomprensiva, e che reca in sé penetranti conseguenze sul regime della proprietà dei beni, alla stregua della rilevanza conformativa del regime dominicale pacificamente riconosciuta alla tutela del bene culturale, nel quadro dell’art. 41 Cost.”.
E’ evidente che l’assunzione di una nozione aperta di bene culturale, se condotta fino alle sue estreme conseguenze, renderebbe la discrezionalità tecnica dell’amministrazione arbitra assoluta dell’applicabilità del regime di tutela nei confronti, in astratto, di qualsiasi specie di cosa che dall’amministrazione fosse giudicata meritevole di tutela in quanto “culturale”.
Si poneva la necessità di un temperamento dell’idea della derivazione (solo) extragiuridica della culturalità della cosa e la normale convinzione che, a garanzia della proprietà, la discrezionalità amministrativa debba ricevere un’adeguata definizione entro limiti normativi precostituiti.
Questa antinomia congenita alla nozione giuridica di bene culturale si riflette sul livello dell’esercizio dei provvedimenti in concreto della funzione amministrativa di tutela, nella non risolta dialettica tra concezione dichiarativa o costitutiva del vincolo.
Il conflitto tra queste due posizioni è stato risolto nella legislazione positiva con l’adozione di un “sistema misto”, imperniato su una definizione elencativa, raccordata ad una soglia minima di “interesse culturale” che sia effettivamente rivestito dalla cosa in astratto contemplata dalla norma, attraverso l’esercizio di un’ampia discrezionalità tecnica dell’amministrazione, ma dotato di una clausola generale di apertura con la riserva alla legge di selezionare altre cose, costituenti testimonianza di civiltà dell’uomo e perciò capaci di un valore meritevole di particolare tutela, che possano per l’appunto essere assoggettate a un regime speciale, ai limitati fini di volta in volta definiti nella stessa legge che li individua.
Se quella esposta può essere ritenuta la sintesi dell’individuazione del concetto giuridico di bene culturale dopo gli ultimi interventi normativi, in questo contesto ora la “Trattoria Bagutta” si inserisce come complesso misto di tutela da quello immobiliare con riguardo ai locatori e una “situazione articolata di beni ed organizzazione” che già il Consiglio di Stato ha confermato avere rilevanza. Ci riferiamo ovviamente alla presenza di elementi fissi alle pareti, individuati dal contratto di locazione, elementi mobili, collezione libraria del Premio Bagutta e la sua stabile organizzazione annuale. L’appartenenza al novero dei beni del Patrimonio Culturale, di cui all’art. 2 T.U. n. 42/2004, in ossequio al principio specifico, dettato dall’art. 1, non dovrebbe essere in discussione.
Se questo è l’oggetto della tutela dei “beni culturali” di cui all’art. 10 T.U. e dei ”beni oggetto di specifiche disposizioni di tutela”, la verifica dell’interesse culturale è soggetta alle disposizioni dell’art. 12 del T.U., che prevede: “1. Le cose immobili e mobili indicate all’art. 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la “verifica” di cui al comma 2.
“2. I competenti organi del Ministero, d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o antropologico nelle cose di cui al comma 1, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero medesimo al fine di assicurare uniformità di valutazione. (omissis).
“4. Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia stato riscontrato l’interesse di cui al comma 2, le cose medesime sono escluse dall’applicazione delle disposizioni del presente Titolo.
“7. L’accertamento dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, effettuato in conformità agli indirizzi generali di cui al comma 2, costituisce “dichiarazione” ai sensi dell’articolo 13 ed il relativo provvedimento è trascritto nei modi previsti dall’articolo 15, comma 2. I beni restano definitivamente sottoposti alle disposizioni del presente Titolo. (omissis).
“9. Le disposizioni del presente articolo si applicano alle cose di cui al comma 1 anche qualora i soggetti cui esse appartengono mutino in qualunque modo la loro natura giuridica.
“10. Il procedimento di verifica si conclude entro centoventi giorni dal ricevimento della richiesta”. (Comma modificato dal D.Lgs. 156/2006). Va sottolineato che per l’art. 10, comma 2°, lettera a) la disciplina si estende ai soggetti diversi da quelli indicati al comma 1° (pubblici).
Se quella compiuta è l’individuazione dei beni e la procedura, finché dall’introduzione della richiesta non sia scaduto il termine per la risposta alla richiesta di “verifica dell’interesse culturale” troveranno applicazione le misure cautelari previste dal T.U. espressamente richiamate al comma 4° dell’art. 14 sul procedimento.
Ma è noto che alla scadenza del contratto dopo l’intervenuto rinnovo il locatore che intenda locare a terzi l’immobile “debba comunicare le offerte al conduttore, mediante raccomandata con avviso di ricevimento, almeno sessanta giorni prima dalla scadenza” (art. 40 legge 27 luglio 1978, n. 392). L’obbligo non ricorre se il conduttore non intende rinnovare il rapporto o quando la cessazione sia dipesa dal conduttore per inadempimento o recesso dello stesso. Il conduttore “ha diritto di prelazione” se aderisce alle medesime condizioni che gli vengono proposte se entro trenta giorni dalla comunicazione si esprime in tale senso. Conserva poi tale diritto nel caso di risoluzione del contratto tra il locatore e il nuovo inquilino quando il rapporto sia sciolto entro un anno oppure quando, dichiarando di non volerlo locare, lo ceda a tale titolo entro i sei mesi successivi.
È noto l’orientamento giurisprudenziale che ritiene che né la mancata comunicazione delle condizioni per la prelazione, né la mancata comunicazione delle condizioni per il rinnovo valgono a impedire il diritto del locatore di agire giudizialmente per il rilascio. La giurisprudenza ha, infatti, puntualizzato che «il mancato adempimento, da parte del loca-tore, dell’obbligo, imposto dall’articolo 40 legge n. 392 del 1978, di comunicare l’offerta di nuova locazione al conduttore o di manifestare l’intenzione di non concedere l’immobile in locazione a terzi, non impedisce che il locatore agisca per il rilascio» (Tribunale di Verona, 10 dicembre 1997). Nello stesso senso, si era espressa Pretura di Verona, 10 novembre 1990, secondo cui «il mancato adempimento da parte del locatore dell’obbligo, imposto dall’articolo 40 n. 392/1978, di comunicare l’offerta di nuova locazione al conduttore ovvero di manifestare l’intenzione di non concedere in locazione a terzi l’immobile, non impedisce che il locatore agisca per il rilascio anteriormente, “riservando al momento opportuno l’adempimento degli obblighi suddetti”; solo, infatti, quando sia stata accertata la scadenza contrattuale (mediante convalida o sentenza) può essere con certezza individuata la data utile per l’invio delle comunicazioni di cui all’articolo 40 sopra richiamato». L’invio della disdetta dà, peraltro, diritto al conduttore, la cui attività comporti contatti diretti con il pubblico di utenti e di consumatori, al conseguimento della indennità di avviamento, a norma dell’articolo 34 legge 392/78.
Non condividiamo questa giurisprudenza se si considera che attiene ad immobili che per destinazione non sono abitazioni e dove si svolgono attività che molte volte hanno un legame con il pubblico di saliente importanza. Il conduttore con un comportamento siffatto del locatore è esposto ad una serie di evenienze dove la sua scelta non è libera di considerare i fattori della scelta.
Il fatto di non avere conoscenza delle determinazioni del locatore lo espone ad avere convalidata una data di scadenza con un titolo giudiziale. Questo in sé è certo, ma non è certa la data della sua esecuzione. Per l’esecuzione il locatore è tenuto a corrispondere il c.d. avviamento commerciale e questa corresponsione è un altro momento di graduale determinazione di quella data che diventa il concreto allontanamento dei locali. Ancora in questa fase il conduttore non sa quale sia la determinazione del locatore in termini di valori e se intende anche proseguire a locare. E poi quale sarebbe il senso di disporre di una convalida di sfratto per finita locazione con riserva successiva di comunicare le condizioni di una eventuale prosecuzione della locazione. Sul piano dinamico e degli affari accordare il provvedimento senza che sia stato esercitato il dovere di comunicare le nuove condizioni o la determinazione di non locare va a configurare per il conduttore un pregiudizio alle scelte future di rilievo comparativamente eccessivo.
La protrazione del rapporto negli stessi locali comporta il loro aggiornamento e il compiere una serie di investimenti in molti casi. La certezza di un periodo nuovo di locazione di altri dodici anni è situazione ben diversa dalla conoscenza di un canone che non si può sostenere in relazione al tipo di esercizio commerciale, piuttosto che la determinazione di non rinnovare. L’argomento formalistico che il locatore possa ugualmente ottenere il titolo per il rilascio non ha valenze giuridiche reali. Tutto questo assume pregnante rilievo qualora il bene oggetto della locazione abbia a dover “conservare” beni appartenenti al patrimonio culturale.
Infatti e per questo rilevano le norme del T.U. e le misure di salvaguardia, solamente l’esercizio della possibilità di sapere se sussistono le condizioni per la conclusione di un nuovo contratto a nuove condizioni integra la possibilità di dichiarare attualmente di volere definitivamente concludere un rapporto.
Nella situazione di chi detenga in locazione un bene che abbia le caratteristiche di protezione dei beni culturali, il conduttore, se è posto in grado di proseguire la locazione, non ha problema alcuno, mentre, se la condizione del bene è oggetto di “interessi pubblici”, ha rilevanza la confliggenza tra un provvedimento giudiziale che acquista efficacia di sentenza e un provvedimento amministrativo che dovesse limitare l’autonomia di movimento e di scelta del conduttore.
Il conflitto andrebbe a porsi tra un provvedimento (convalida-sentenza) inter partes e un provvedimento limitativo che ha l’idoneità di confliggere con quello giudiziale a ragione dei diversi interessi tutelati dall’ordinamento pubblico. La mancanza di una “proposta” del locatore o l’esternazione della determinazione del locatore di non intendere concludere altro contratto di locazione con il conduttore si atteggia nel caso di specie con una diversa rilevanza da quanto sottolineato dalla giurisprudenza richiamata sull’art. 40 L. 392/1978. Ecco che quel “riservando al momento opportuno l’adempimento degli obblighi suddetti”, di origine giurisprudenziale, non può essere applicato quando i beni locati siano di interesse culturale.
Se la mera declaratoria della individuazione di una data ai fini di convalidare la cessazione a quella scadenza in sé si allinea alla giurisprudenza richiamata, la pronunzia in ordine alla fissazione “anche della data di esecuzione entro il termine massimo..”, disposta dall’art. 56 L. 392/1978, può andare a confliggere con la tutela del bene.
Mentre osserviamo che le disposizioni richiamate possono avere una interpretazione costituzionalmente orientata (Art. 9 La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione), che porta a trasformare una facoltà in un obbligo quando la sua ratio poggi sul rispetto di interessi superiori a quelli della mera economia privata.
Pur in difetto di disposizioni espresse crediamo che un’interpretazione coordinata delle norme privatistiche sulle locazioni e la ratio del T.U. sui beni culturali portino a diverse conclusioni nel caso di specie, come anche danno conforto i lavori in corso per dare attuazione concreta alla normativa in esame.
Ci riferiamo al disegno di legge n. 885, comunicato alla Presidenza il 8 luglio 2008 per la “Legge-quadro per la tutela e la valorizzazione delle botteghe storiche e degli antichi mestieri” che offre già una sostanziale interpretazione dei valori in campo sul piano della tutela dei beni culturali anche sul piano, se vogliamo, inferiore, ma di individuazione positiva nel gradare dell’”interesse”. Espressamente infatti si considera “bene culturale” (non che già non sia da considerare tale ai sensi del T.U.) quanto oggetto del Disegno di Legge, non diversamente da quanto in via autonoma già il Comune di Milano aveva fatto sul piano del riconoscimento. Infatti il Settore Commercio del Comune di Milano con decorrenza 1 gennaio 2006 ha previsto che per le attività delle imprese o aziende operanti nella somministrazione di alimenti e bevande la possibilità di richiedere il riconoscimento dello status di Bottega storica con iscrizione all’Albo delle Botteghe Storiche.
Requisito per il riconoscimento della qualifica di “Bottega Storica di Milano” è il “possesso delle seguenti caratteristiche: 1) conservazione dell’attività commerciale, artigianale e di pubblico esercizio per un periodo non inferiore a 50 anni dal 1 gennaio 2006 ovvero dalla data della presentazione domanda. L’attività deve riguardare necessariamente il medesimo comparto merceologico, prescindendo da eventuali intervenuti cambi di titolarità”.
L’Albo così costituito contiene l’elenco dell’Aziende riconosciute, del quale fa già parte la Trattoria Bagutta e al riconoscimento di “Bottega Storica di Milano” consegue l’assegnazione di apposita targa, “avente valore di segnalazione e richiamo turistico, oltre alle ulteriori provvidenze che l’Amministrazione delibererà”.
Le fonti locali e le fonti nazionali sono conferenti nell’individuazione del bene culturale, riconosciuto alla Trattoria Bagutta, ove una diversa tutela era stata negata sul piano della normativa antecedente ormai abrogata, anche se una rilettura della pronunzia del Consiglio di Stato, con ciò che in allora poteva ritenersi carente, ora avrebbe un diverso trattamento.
Anche l’interpellanza al Senato del 10 maggio 2010 sottolinea questi elementi al fine di adottare iniziative idonee “a tutela di questo indiscutibile bene culturale, letterario e storico della città di Milano e dell’intero Paese”.
La presentazione dell’istanza per la“Richiesta di avvio di procedimento per il riconoscimento dell’interesse culturale, ai sensi degli artt. 10-15 D.Lgs. 42/2004” che si è depositata, è tale da consentire la conservazione del bene tutelato, integra un impedimento ad emettere l’ordinanza di rilascio di cui all’art. 665 cod. proc. civ. con fissazione della data di esecuzione ex art. 56 L. 382/1978 in quanto questa parte del provvedimento non potrebbe tenere conto degli aspetti di tutela del bene culturale che devono essere adottati ed andrebbero a configgere con questi.
Nel complesso procedimento di individuazione dei limiti di tutela del “bene culturale” non è dato allo stato sapere se questo, nel compiere l’individuazione specifica, si sospinga oltre all’individuazione dei singoli beni anche alla loro considerazione complessiva e di destinazione, legandola ai luoghi, se non addirittura alle persone.
Per le illustrate ragioni si è chiesto di respingere la domanda di convalida di licenza per finita locazione, ma soprattutto di respingere la richiesta di emissione di ordinanza di licenza, con fissazione della data di esecuzione.
La richiesta ha avuto accoglimento “per l’indiscussa rilevanza storico-culturale del locale e per l’evoluzione normativa della tutela dei beni culturali l’opposizione appare fondata su elementi meritevoli di approfondimento, per i quali appare inopportuna la concessione di ordinanza provvisoria di rilascio” (Dott. M. Manunta).

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