Categorie approfondimento: Ricerca e innovazione
10 Settembre 2009

Pre-Commercial Procurement: i suggerimenti della Commissione Europea

Di cosa si tratta

L’istituto del PRE-COMMERCIAL PROCUREMENT non è di grande diffusione e conoscenza tra gli operatori pubblici e privati, ma è sicuramente uno strumento che ha forti capacità propositive.
Muovendo dalla Comunicazione della Commissione delle Comunità Europea in data 14 dicembre 2007, che dà una guida per l’applicazione dello strumento, si individua come sia volto a favorire un miglioramento del servizio pubblico per farlo divenire di qualità elevata. Su invito del Consiglio, la Commissione cerca di individuare regole che consentano di piegare l’appalto pubblico per stimolare l’innovazione. In questa operazioni individua una decina di buone pratiche da seguire.
Il fuoco dell’applicazione è volto alla Ricerca e allo Sviluppo che è una fase antecedente la commercializzazione e in questa operazione ci si deve affrancare dal vecchio concetto di un servizio pubblico sostenuto solamente dall’autorità pubblica per i suoi impieghi, ma operando in una condizione ove l’amministrazione si muova contrattualmente fuori dal ricorso agli aiuti di stato.
Il tema è quindi di considerare la ricerca e lo sviluppo solamente nei servizi e non nelle opere; si possono svolgere attività di esplorazione, di abbozzo di prototipizzazione del servizio per arrivare ad un primo e limitato sviluppo della campionatura con l’obiettivo di giudicare se il risultato sia adatto e abbia raggiunto un adeguato livello di qualità. La R&S non include lo sviluppo commerciale e la produzione e non tende a recuperare i costi sopportati.
Si deve pensare di operare in compartecipazione dei rischi-benefici; il pubblico non deve perseguire il fine di tenere per sè il risultato per il suo uso, ma, accollato sia al pubblico che al privato il rischio, l’utilità che ne deriva va partecipata anche al privato; è necessario sviluppare soluzioni innovative per migliorare ciò che ci si propone di offrire sul mercato.
Così operando si va ad escludere la presenza di un aiuto di stato vietato, l’appalto va organizzato in modo da assicurare il massimo di competitività e trasparenza, apertura, equità e con risultati di costi alle condizioni di mercato permettendo all’acquirente pubblico di trovare la migliore soluzione che il mercato possa dare.
L’obiettivo della Comunicazione è di sollecitare l’attenzione da parte dei Paesi membri alla struttura normativa esistente per impiegarla con l’obiettivo di contribuire all’applicazione in ricerca e sviluppo utile all’innovazione ed ottenere benefici concreti da questo sviluppo. La Commissione quindi si rivolge al Consiglio per indicare le possibilità offerte dalla legislazione EU per stimolare l’innovazione nei pubblici appalti, sia nella fase della ricerca che nella commercializzazione successiva.
Un’indicazione degli ambiti delle sfide a livello mondiale è compiuta con l’individuazione della salute, in considerazione dell’età che si raggiunge ora, del cambiamento climatico, dell’incremento di energie efficienti, una migliore qualità dello studio e più sicuri rapporti contro le minacce alla sicurezza e di tanto altro che abbia la capacità di sviluppare la competitività dell’industria europea.
Come dichiarato a Lisbona nella strategia per la crescita e il lavoro, il tema da affrontare consiste nella crescita europea non soltanto in ricerca, ma anche in nuove invenzioni per nuovi prodotti e nuovi lavori, capaci di superare la frammentazione delle richieste pubbliche per organizzarle ed abbreviare i tempi di realizzazione e rendere attrattiva l’Europa per gli investimenti compiuti in innovazione e ricerca.
Per conservare un vantaggio, se lo si ha, è quindi necessario affinare una strategia nell’appalto in R&S e cambiare il ruolo del settore pubblico, come da tempo viene fatto con pre-commercial procurement (PCP( in America e Giappone.
Avverte la Commissione come la riserva allo sviluppo esclusivo del risultato della ricerca non sia sempre profittevole. Mentre si giustifica nei casi in cui sia necessario, come per ricerche militari e segrete, ciò non vale quando il cliente pubblico sia analogo a quello privato e vi sia l’interesse per l’impiego da parte di altri operatori. L’esclusività può rappresentare un ostacolo all’innovazione e può portare a disincentivare le imprese a investire nella fase della commercializzazione successiva.
Gli effetti possono comportare una frammentazione di mercato, il passaggio a soluzioni differenti e la perdita di occasioni utili per delle soluzioni innovative.
L’equilibrio dell’uso dello strumento PCP dovrebbe non avere come obiettivo la conservazione dei risultati della ricerca in modo esclusivo al pubblico; si dovrebbe muovere a) dalla divisione dei rischi e benefici come da condizioni di mercato, b) dividere in fasi lo sviluppo del progetto innovativo, c) distinguere in queste la fase della R&D dallo sviluppo finale dei prodotti nella fase commerciale.
A) il rispetto delle regole del mercato con la condivisione di rischi e benefici porta ad incentivare una più vasta commercializzazione dei prodotti e a tenere presenti altre soluzioni possibili. Viene suggerito che le protezioni industriali non restino attribuite al solo partner della ricerca, ma siano condivisibili con terze parti licenziatarie e che il pubblico possa conservare per sé una licenza d’uso interno. Si ottiene così l’effetto di allargare la platea dei offerenti senza discriminare imprese, in modo particolare se piccole. È naturale poi che, se il prezzo pagato è più alto di quello di mercato, l’operazione assuma le caratteristiche di un aiuto di stato, che deve essere notificato alla Commissione e si dovrà pensare che l’impresa privata dovrà ricondurre i valori al di sotto di quelli chiesti per allinearsi al mercato. Il coinvolgimento del pubblico dall’inizio della fase della ricerca produce i migliori risultati economici in quanto: è elemento di accelerazione delle operazioni per l’interesse competitivo di altre aziende e porta a soluzioni più veloci, va a spingere una più veloce applicazione dei processi nei servizi pubblici e in altri mercati e verifica l’effettività della massimizzazione delle utilità sia dei processi che della spesa.
Le fasi dello sviluppo competitivo possono essere individuate in funzione del migliore risultato nell’apertura al maggior numero di imprese delle offerte di proporre possibili soluzioni, collaborazione tra imprese e il pubblico dei bisogni e delle richieste da soddisfare, svolgere un processo graduale di individuazione della migliore delle soluzioni, considerare le soluzioni alternative in ogni momento e definendo prima gli standard perseguiti, arrivare ad avere almeno due partecipanti finali per evitare di restare legati ad una sola soluzione.
Tutto questo dovrà potere comportare il perseguimento dei minori costi con la massimizzazione dei benefici che ne derivano.
B) la divisione tra la fase di studio e ricerca e lo sviluppo dei prodotti finali consente di capire se tra la prima fase e la seconda il soggetto prescelto sia il migliore a farlo. Deve essere fatta una verifica se si abbia questa idoneità tra altre possibili alternative. Questa operazione va anche compiuta per effetto degli impegni che derivano dall’adesione al WTO in sede di appalto finale e per il principi di non discriminazione delle altre parti sul mercato mondiale.
La Commissione conclude con l’auspicio di avere avviato un dibattito per un contesto più ampio di considerazione dello strumento PCP per guidare l’innovazione e conquistare mercati; rileva che lo strumento è diverso da altri innovativi come borse di studio, incentivi fiscali, accessi agevolati alla finanza, iniziative di accordi di scambio di tecnologia, che sono complementari.
Siccome la spesa pubblica si proietta al breve periodo è necessario dare una considerazione delle applicazioni tecnologiche che consideri il medio e lungo termine. La valutazione sui rilevati effetti in relazione all’impiego dei PCP dovrà essere esplorata su piattaforme nuove e più allargate.

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