Categorie approfondimento: Ricerca e innovazione
12 Gennaio 2013

Diffusione del pre-commercial procurement e “agenda digitale”

Di cosa si tratta

Quando ci siamo occupati nel passato dell’istituto del Pre-Commercial Procurement (nel sito Cfr.: Pre-Commercial Procurement: i suggerimenti della Commissione Europea.) abbiamo descritto come l’istituto si sia sviluppato nella pratica, e abbiamo detto che la Commissione europea ha dato indicazioni per il suo impiego e suggerito linee di indirizzo, ma non lo abbiamo trattato per vedere all’interno come sia previsto in termini strutturali e quali spazi già desse la normativa interna nazionale, tema di questo articolo.
Una recente legge (D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, c.d. Decreto Crescita, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012) lo ha espressamente enunciato per il nostro ordinamento, ma ancora non si è pronunciata sotto il profilo prima evidenziato.
La particolare versatilità dell’istituto è data proprio dalla carenza normativa; lo si individua infatti in negativo: cioè attraverso quello che non è. Da un lato abbiamo il codice degli appalti (D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163) e dall’altro la normativa comunitaria (Direttiva 2004/18/CE del 30 marzo 2004 e 2004/17/CE in pari data), che riguarda anche il Public Procurement of Innovation (PPI), compreso il First Commercial Procurement (FCP), retti dalla stessa disciplina, con la differenza che il PPI, anziché avere per oggetti soli servizi, si estende a prodotti, servizi e lavori innovativi; per affinamenti della procedura adottata esistono vari modelli negli ordinamenti europei.
Quando parliamo di appalto pubblico le norme che entrano in giuoco e che vanno osservate sono quelle date dall’apposito Codice; questo però prevede anche delle esclusioni all’art. 19, consistenti in oggetti vari, ma che interessano ai nostri fini essenzialmente con quanto indicato alla lettera f) “concernenti servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente alla stazione appaltante, perché li usi nell’esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione”. Disposizione analoga dà l’art. 16 della Direttiva 18/2004 che dispone che le sue norme non si applicano a questi appalti pubblici di servizi.
Per individuare i confini si dovrà trattare di: a) servizi, b) di ricerca e sviluppo; che non siano: c) della sola stazione appaltante, d) la retribuzione del servizio non avvenga interamente da parte della stazione appaltante; anche se in parte in negativo qualche elemento preciso si è individuato.
Ancora il Codice dedica altra norma per i contratti esclusi dall’applicazione del Codice: con l’art. 27 vengono dati alcuni principi relativi ai contratti esclusi: “1° co. L’affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall’applicazione del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. L’affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l’oggetto del contratto”.
Al 4° co. si dà un importante principio chiarificatore di sistema: per quanto non espressamente previsto nel presente codice, l’attività contrattuale dei soggetti “si svolge nel rispetto delle disposizioni stabilite dal codice civile”; quindi le norma sull’appalto.
In virtù di altro rinvio (art. 2, commi 2, 3 e 4 C.d.A) il principio di economicità trova applicazione subordinata, entro i limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme vigenti e dal Codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile.
Le procedure di affidamento e le altre attività amministrative in materia di contratti pubblici si espletano nel rispetto delle disposizioni sul procedimento amministrativo di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni e le amministrazioni aggiudicatrici stabiliscono se è ammesso o meno il subappalto, e, in caso affermativo, le relative condizioni di ammissibilità.
Abbiamo trovato quindi molti elementi positivi: il contratto in deroga al Codice può estendersi a servizi, ma è chiaro che si sta trattando di un servizio articolato che richiede anche beni materiali a disposizione. Le regole dei principi pubblici vanno osservate ugualmente per operare con correttezza anche fuori dalle regole pubblicistiche. Deve essere previsto il concorso di più soggetti interessati a realizzare il servizio.
Con il limitato quadro di disposizioni, che sono date a questo contratto, l’art. 19 del D.L. n. 179/2012 lo fa strumento per procedere anche per “i grandi progetti di ricerca e innovazione” nell’ambito dell’Agenzia digitale; stiamo per assistere ad una partenza velocissima per l’impiego. Infatti nelle quattro sedi dove si fa riferimento al PCP nulla è aggiunto all’istituto, ma lo si dà per noto e diffuso, come nei fatti non è allo stato.
Il 4° co. dell’art. 20 del D.L. n. 179/2012 prevede un’integrazione di notizie con l’adozione di “linee guida” per promuovere la diffusione degli appalti precommerciali, linee che demanda al MIUR di adottare entro 90 giorni dalla entrata in vigore della norma.
Attraverso il PCP (“mediante appalti precommerciali”) come detto al comma 5° dell’art. 20 D.L. 179/2012, nell’ipotesi di cui al comma 2, lettera b): cioè “le attività di ricerca finalizzate allo sviluppo di un servizio o di un prodotto innovativo in grado di soddisfare una domanda espressa da pubbliche amministrazioni”, “l’Agenzia, attraverso specifiche intese o accordi di programma con le regioni e altre amministrazioni, definisce gli ambiti territoriali e l’oggetto dei possibili progetti, individua le risorse pubbliche eventualmente necessarie e provvede alla definizione e allo sviluppo dei servizi o dei prodotti innovativi”.
Inoltre l’Agenzia promuove la definizione e lo sviluppo di grandi progetti strategici di ricerca e innovazione connessi alla realizzazione dell’Agenda digitale italiana e in conformità al programma europeo Horizon2020, con l’obiettivo di favorire lo sviluppo delle comunità intelligenti, la produzione di beni pubblici rilevanti, la rete a banda ultralarga, fissa e mobile e i relativi servizi, la valorizzazione digitale dei beni culturali e paesaggistici, la sostenibilità ambientale, i trasporti e la mobilità, la difesa e la sicurezza, nonché al fine di mantenere e incrementare la presenza sul territorio nazionale di significative competenze di ricerca e innovazione industriale.
I progetti riguardano:

  • a) lo sviluppo di una nuova tecnologia e l’integrazione di tecnologie esistenti in sistemi innovativi complessi che si traducono nella realizzazione di un prototipo di valenza industriale che sia in grado di qualificare un prodotto innovativo;
  • b) le attività di ricerca finalizzate allo sviluppo di un servizio o di un prodotto innovativo in grado di soddisfare una domanda espressa da pubbliche amministrazioni;
  • c) i servizi di ricerca e sviluppo di nuove soluzioni non presenti sul mercato volte a rispondere a una domanda pubblica;
  • d) le attività di ricerca finalizzate allo sviluppo di un servizio o di un prodotto innovativo in grado di rafforzare anche la capacità competitiva delle piccole e medie imprese.

Per questi ambiziosi disegni l’Agenzia effettua “una chiamata alla manifestazione d’interesse” da parte di imprese singole o in partenariato tra di loro, eventualmente in associazione con organismi di ricerca, per la realizzazione dei grandi progetti strategici di ricerca e sviluppo nel settore ICT.
Ecco poi che si aggiunge ancora qualcosa sul modo di procedere con il PCP: “Le proposte presentate sono sottoposte a un processo negoziale articolato in due fasi (quindi disposte come obbligatorie):

  • a) valutazione tecnico-scientifica, affidata all’Agenzia, di ammissibilità al finanziamento, in termini di contenuto innovativo e potenziale applicativo, eventualmente condizionata a richieste di modifiche dei progetti presentati;
  • b) definizione di una efficace soluzione di copertura finanziaria dei progetti ammessi, anche sulla base dell’uso combinato di contributi pubblici e privati, prestiti agevolati o altri strumenti di debito e garanzia.

Tornando ai singoli appalti questi sono aggiudicati dall’Agenzia ai sensi dell’art. 3, co. 34, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, quale centrale di committenza della regione o della diversa amministrazione pubblica competente alla relativa gestione. Le attività connesse alle specifiche intese stipulate con l’Agenzia per l’Italia Digitale sono svolte dalle regioni e delle altre amministrazioni pubbliche competenti, nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Ci fermiamo a dire che l’accesso ai fondi per la realizzazione delle iniziative sarà disciplinato con decreti del MISE e MIUR sulla base dei seguenti criteri:

  • a) previsione che l’Agenzia per l’Italia digitale, previa intesa tra MISE e MIUR, pubblichi almeno annualmente una sollecitazione a manifestare interesse, rivolta alle amministrazioni pubbliche, diretta ad acquisire la segnalazione di problemi di particolare rilevanza sociale o ambientale che non trovano una risposta soddisfacente in prodotti, servizi e tecnologie già esistenti sul mercato;
  • b) definizione di misure premiali per incentivare le aggregazioni di pubbliche amministrazioni al fine di raggiungere un adeguato livello di domanda di soluzioni innovative a problemi di particolare rilevanza;
  • c) previsione che nelle manifestazioni di interesse sia contenuta la disponibilità dei soggetti pubblici ad agire come contesto operativo per la sperimentazione delle soluzioni elaborate;
  • d) valutazione da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale delle manifestazioni d’interesse pervenute in termini di rilevanza sociale, accessibilità, innovatività, scalabilità e successiva attivazione degli appalti precommerciali finalizzati all’individuazione della migliore soluzione;
  • e) previsione che i risultati della procedura precommerciale siano divulgati e resi disponibili a terzi.

Il legislatore italiano, formato ad una logica giuridica formale, ha saputo adeguarsi a costruire uno strumento che le esigenze attuali postulavano. L’esperimento forte con l’Agenda Digitale imprimerà un impulso alla costruzione di concezioni nuove e più dinamiche e soprattutto utili per profili di economia e di adeguamento ai tempi nuovi.
Vedremo attraverso le applicazioni concrete, dopo d’aver visto le “linee guida” attese, se ha fondamento il rilievo dell’eccessiva centralizzazione dell’operatività.

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