L’imposizione
fiscale dei cantoni svizzeri e la posizione della Comunità
Europea.
a
cura di Avv. Donato B. Quagliarella
Di cosa si tratta
E’ persino troppo noto che la Svizzera rappresenti una serie di opportunità fiscali e faccia concorrenza ai Paesi europei in materia di fiscalità che non è necessario dare dimostrazione dell’affermazione.
Se al pregio della minore imposizione si aggiunge anche la chiarezza normativa e la non dipendenza da un legislatore forsennato, costantemente impegnato, come quello italiano, a cambiare le regole del gioco, facendo norme nuove ogni anno, norme in quantità smisurata, con sostanziale efficacia retroattiva in molti casi e in sedi improprie, anche di non pertinenza, i pregi della Confederazione, anche attraverso la politica fiscale dei Cantoni, continuano ad aumentare.
La Comunità Europea guarda da tempo a questa situazione e si sta determinando a prendere provvedimenti, che possono anche essere considerati ingiustificati al solo vedere che addirittura alcuni Paesi europei fanno questa operazione, non per questo divenendo oggetto di tanta attenzione.
Il tema, non nuovo, si è riproposto di recente guardando la Comunità europea le aziende che hanno sede in Svizzera, ma la cui operatività si svolge sul mercato comunitario.
Il fulcro della posizione comunitaria starebbe nel considerare la differenza di trattamento che viene operata a livello fiscale tra il reddito interno e quello prodotto all’estero; per la Comunità questa differenza integrerebbe una violazione dell’accordo di libero scambio risalente ancora al 1972.
La Commissione ha chiesto al Governo svizzero di modificare i regimi fiscali agevolati, che per la Commissione sarebbero “aiuti di stato” e non agevolazioni, e al Consiglio di avere mandato per negoziare con Berna e trovare nuovi accordi.
Infatti la normativa fiscale svizzera consente ai Cantoni di ridurre il carico fiscale o anche di esentare i redditi delle società svizzere, prodotti all’estero. Di questa possibilità si sono avvalse soprattutto le società multinazionali che hanno visto la convenienza di insediarsi in Svizzera, riducendo così il carico fiscale.
La Commissione si è determinata ad assumere una decisione formale, censurando appunto come “aiuti di stato” i regimi cantonali di favore. Secondo la Comunità si potrebbe arrivare ad adottare in forza dell’accordo UE-Svizzera delle misure di salvaguardia, come quanto è accaduto nei confronti dell’Austria nel 1993 quando furono applicati dazi per non avere eliminato alcuni sgravi fiscali a favore di alcune aziende.
Una simile decisione permetterebbe alla Commissione di adottare delle misure di protezione, ad esempio di tassare le riesportazioni o di reintrodurre tariffe doganali. L'ipotesi di una guerra commerciale è però assai remota. La Commissione sceglierà probabilmente un'altra strada; si profilano diverse trattative bilaterali, ad esempio sull'agricoltura o sull'apertura del mercato elettrico.
La Commissione potrebbe prendere delle misure che avranno quale effetto di bloccare i negoziati su questi nuovi dossier o di rallentare certi aspetti del bilateralismo. Non bisogna dimenticare, infatti, che gli accordi bilaterali siglati sin qui tra la Svizzera e l'Unione Europea non sono qualcosa di statico. I comitati misti Svizzera-UE creati per gestire questi accordi, ad esempio, si riuniscono di frequente.
Rallentare questo processo significherebbe attaccarsi alle fondamenta stessa del bilateralismo; Bruxelles potrebbe anche decidere di lasciare un po' da parte questo dossier e iniziare comunque dei negoziati sugli altri temi in sospeso.
La domanda, che si impone, è se la posizione più ferma, attualmente assunta, possa rappresentare un pericolo in prospettiva per coloro che si stiano determinando a migrazioni fiscalmente favorevoli.
Correttamente la Confederazione elvetica ha già replicato che non esiste un accordo tra la Svizzera e la Comunità relativo alla regolamentazione volto a realizzare una parificazione delle imposte sulle imprese; il comportamento in concreto tenuto non andrebbe quindi ad integrare una violazione dell’accordo di libero scambio del 1972; risposta questa che rappresenterebbe una chiusura all’apertura di negoziati in tale direzione.
Per la Svizzera il principio dell’autonomia impositiva su questo piano è un principio intoccabile e non negoziabile e viene affermato che non si possono toccare le norme federaliste che consentono che i Cantoni si facciano concorrenza tra loro. E’ del resto anche un principio di efficienza del Paese nell’equilibrio tra la misura dei servizi offerti e l’onere che viene posto a carico dei cittadini.
Va ricordato che l’accordo di libero scambio è il frutto del discutere tra i Paesi, divenuti comunitari, e quelli che dalla Comunità sono rimasti fuori; questo accordo si applica soltanto al commercio di alcuni beni (prodotti industriali e prodotti agricoli trasformati). Al momento della firma dell'accordo la Svizzera e la Comunità europea non prevedevano di armonizzare le loro legislazioni (né quelle in ambito di prodotti né quelle in ambito di concorrenza o di aiuti statali).; le regole di questo accordo non devono essere interpretate alla stessa stregua della regolamentazione interna dell'UE in ambito di concorrenza, molto più dettagliata.
Per Bruxelles, questa alterazione dei rapporti di scambio non deve nemmeno essere provata. In base all'articolo 23 dell'accordo bilaterale infatti, affinché si possa parlare di distorsione è sufficiente che il privilegio accordato metta a repentaglio il libero scambio.
Ma non vi sarebbero inoltre prove che permettono di adottare "misure di salvaguardia", ossia tariffe doganali punitive, nei confronti della Svizzera e per poterle imporre occorre provare che le pratiche contestate abbiano provocato "serie difficoltà" al commercio. Lo prevede l'articolo 27 dell'accordo.
Nel suo progetto di risoluzione la Commissione si riserva il diritto di decidere tali misure. La Svizzera potrebbe essere spinta a rivedere le sue pratiche fiscali cantonali attraverso pressioni indirette. La Commissione vorrebbe che l'Unione Europea intraprendesse delle discussioni in tal senso con la Confederazione. e finora il governo elvetico ha sempre rifiutato di partecipare a simili negoziati. Resta da chiedersi se la rimostranza dell'UE non indebolirà la posizione Svizzera in ambito fiscale.
Va rilevato che la Svizzera allo stato non ha avviato una procedura di consultazione, cioè quella fase della procedura legislativa preliminare in cui i progetti della Confederazione, che hanno una considerevole portata politica, finanziaria, economica, ecologica, sociale o culturale sono esaminati sotto il profilo della loro esattezza materiale, della loro idoneità all'attuazione e del loro consenso. I progetti sono sottoposti per parere ai Cantoni, ai partiti rappresentati nell'Assemblea federale, alle federazioni centrali d'importanza nazionale dei Cantoni, dei Comuni, delle Città e delle regioni di montagna, alle federazioni centrali d'importanza nazionale dell'economia e alle cerchie interessate nel caso specifico.
La procedura di consultazione viene indetta dal Consiglio federale e condotta dal Dipartimento competente in materia. Anche chi non è stato invitato a pronunciarsi nell'ambito della procedura di consultazione può esprimersi in riguardo. Le risposte dei partecipanti alla consultazione vengono vagliate prima che il Consiglio federale stabilisca i valori di riferimento del suo disegno. Se si tratta di un disegno che viene mandato al Parlamento, le Camere federali lo discutono avendo già conoscenza dei risultati della procedura di consultazione.
Anche il Parlamento può sottoporre un progetto a consultazione. La procedura viene avviata in questo caso dal Dipartimento o dalla Commissione parlamentare competente. Nei casi in cui vengono esaminati l'esattezza materiale, l'idoneità all'attuazione e il consenso di progetti di portata minore viene indetta un'audizione. L'impulso è in questo caso dato da un Dipartimento, da un ufficio o da una commissione con potere decisionale. La minore portata dell'oggetto si ripercuote sulla procedura: il cerchio dei destinatari è di norma più ristretto e vigono prescrizioni formali meno rigorose.
Nulla di quanto illustrato è stato ancora messo in moto e se il problema illustrato non dovesse rientrare per valutazione tecnica della stessa Commissione, riteniamo che la Svizzera non mancherà di muoversi a sua volta dovendo considerare materia di tale importanza.
Va anche aggiunto che l'organo che in teoria dovrebbe dirimere la controversia è il comitato misto Svizzera-UE sull'accordo di libero scambio, ma se Berna stima che i regimi fiscali "incriminati" non rientrano nel campo d'applicazione dell'accordo, il comitato non dovrebbe potere far nulla.
Nel gennaio 2007 la Conferenza dei Direttori Cantonali delle Finanze ha considerato il tema della concorrenza fiscale dei Cantoni, promuovendo un gruppo di lavoro per stabilire delle linee guida e l’Assemblea plenaria ha individuato dei punti, che si possono riassumere, nell’affermazione della sovranità fiscale come componente dell’autonomia cantonale, elemento fondamentale del sistema fiscale svizzero; la concorrenza che ne deriva è giudiziosa e attrattiva e incoraggia a rendere il carico fiscale ragionevole.
Questa concorrenza ha regole certe e la violazione consente il ricorso al Tribunale Federale per il suo rispetto. In attesa di una pronunzia sugli sgravi da parte del Tribunale, si procederà alla valutazione ad esito noto. Promuove la Conferenza la costituzione di una Commissione di controllo sulla legge dell’armonizzazione fiscale al fine di denunciarne le violazioni.
Si afferma inoltre che per l’imposizione parziale dei dividendi, sia per l’imposta federale diretta che per l’imposta cantonale, non si possa scendere sotto la soglia di quanto occorrente per perseguire anche una politica sociale e il prelievo delle imposte non potrà andare al di sotto dell’onere complessivo che va sostenuto per coloro che sono i beneficiati.
La conferenza ribadisce inoltre l’interpretazione per la quale non esisterebbe un impegno con la Comunità per l’imposizione fiscale delle società holding, delle società domiciliate e delle società a capitale misto e la compatibilità dell’imposizione con l’accordo di libero scambio.
Un ultimo rilievo è dato dal fatto che l’eventuale discutere non vedrebbe la Confederazione sprovvista di elementi di rilievo quali la revisione della Convenzione Europea del Paesaggio, adottato dal Comitato dei Ministri della Cultura e dell'Ambiente del Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000.
Possiamo ritenere che quanto fatto, in termini di tempo, possa già consentire delle valutazioni e l’eventuale apertura al dialogo potrebbe divenire strumento di un diverso adeguamento alle istanze comunitarie, non per questo scalfendo gli altri elementi di convenienza che il Paese svizzero sul punto ancora rappresenta.
(redatto in data 25 febbraio 2007)
