2 luglio 2018

Incostituzionalità della limitazione all’opposizione all’esecuzione tributaria

Una pronuncia della Corte Costituzionale del 31 maggio 2018, n. 114 ha dichiarato illegittima l’esclusione del ricorso all’opposizione all’esecuzione da parte del contribuente anche per i profili di merito e non solo formali. Tecnicamente vuole dire prima della citata sentenza che non si poteva fare ricorso all’art. 615 cod. proc. civ. (opposizione nel merito) e non sono art. 617 cod. proc. civ. (opposizione per profili formali).
L’illegittimità costituzionale dell’art. 57, co. 1, lettera a), del D.Pr. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), come era stato sostituito dall’art. 16 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’art. 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337), esiste nella parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all’avviso di cui all’art. 50 del D.Pr. n. 602 del 1973, sono ammesse le opposizioni regolate dall’art. 615 cod. proc. civ. La limitazione andava a togliere al contribuente uno strumento di difesa che poteva comportare la necessità di dovere pagare ugualmente anche in presenza di un titolo inidoneo; lo ha statuito la Corte Costituzionale con sentenza n. 114 del 31 maggio 2018.
Le due norme di procedura richiamate hanno anche un particolare effetto sulla competenza dei professionisti: i due tipi di ricorso sono avanti il giudice ordinario per procedura e sostanza, quindi è necessario che se ne occupi un avvocato, che è abilitato a questa attività, mentre è preclusa agli altri professionisti abilitati invece avanti i giudici tributari. È necessario che anche il commercialista ne sia informato perché necessita di professionista di altra categoria.
Il dubbio sulla legittimità costituzionale della disposizione era per la parte in cui, limitando la facoltà di proporre le opposizioni regolate dagli artt. 615 e 617 c.p.c. solo a quelle riguardanti la pignorabilità dei beni ed alle opposizioni agli atti esecutivi concernenti le patologie del titolo e del precetto, non contemplava «la facoltà di proporre opposizione nei confronti delle patologie riguardanti il pignoramento o il procedimento di notificazione dell’atto, quand’anche si trattasse dell’inesistenza della notificazione», nonché nella parte in cui «avalla delle modalità di notificazione dell’atto di pignoramento presso terzi diverse da quelle previste dalla legge e per le quali non è consentita al debitore alcuna forma di tutela».
L’art. 57, prevedendo l’inammissibilità sia delle opposizioni regolate dall’art. 615 cod. proc. civ., fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni, sia delle opposizioni regolate dall’art. 617 cod. proc. civ. relative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo costringeva «il contribuente a subire l’esecuzione, ancorché ingiusta; con la sola possibilità di presentare ex post una richiesta di rimborso di quanto ingiustamente pagato per la riscossione, ovvero di agire per il risarcimento del danno».
Nel caso in concreto la ricorrente, assoggettata a riscossione coattiva, dopo aver proposto al giudice tributario ricorso avverso sia l’avviso di accertamento, sia la cartella di pagamento e dopo aver chiesto la sospensione giudiziale dell’esecuzione degli atti impugnati, contestava, con atto di opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., il diritto di procedere ad espropriazione forzata nella forma del pignoramento presso terzi, effettuato ai sensi dell’art. 72-bis del D.P.r. n. 602 del 1973, facendo valere il termine di moratoria di 120 giorni previsto dall’art. 7, co. 1, lettera m), del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, che ha previsto che, in caso di richiesta di sospensione giudiziale degli atti esecutivi, non si proceda all’esecuzione fino alla decisione del giudice e comunque fino al centoventesimo giorno. Il giudice dell’esecuzione era chiamato a fare applicazione della disposizione che prevede che nel procedimento di riscossione esattoriale l’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. sia inammissibile fatta eccezione per quella concernente la pignorabilità dei beni.
Anche se il pignoramento presso terzi era stato sospeso in autotutela, ciò era avvenuto «sino a nuova comunicazione» e quindi il procedimento di riscossione poteva essere riattivato in qualsiasi momento. Questo non è plausibile e sussiste l’interesse ad ottenere una pronuncia di accertamento dell’illegittimità della procedura di riscossione perché avviata quando non era ancora spirato il termine di moratoria e pertanto era preclusa per legge.
Con la nuova disciplina del contenzioso tributario (d.lgs. n. 546 del 1992) e con quella della riscossione mediante ruolo (d.lgs. n. 46 del 1999), estesa a tutte le entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, il quadro normativo muta con maggior tutela per il contribuente assoggettato ad esecuzione coattiva. È ora fissato uno specifico criterio di riparto della giurisdizione tra giudice tributario e giudice (ordinario) dell’esecuzione. Infatti l’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 prevede che «restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’art. 50 del D.Pr. 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica».
Ora esiste una linea di demarcazione della giurisdizione, posta dalla cartella di pagamento e dall’eventuale successivo avviso recante l’intimazione ad adempiere: fino a questo limite la cognizione degli atti dell’amministrazione è di competenza del giudice tributario; dopo, a valle, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, che è il giudice dell’esecuzione.
Questo è il criterio di riparto della giurisdizione; ma la sommatoria della tutela innanzi al giudice tributario e di quella innanzi al giudice dell’esecuzione (con professionisti diversi per i due tipi di giudizio) deve realizzare una garanzia giurisdizionale integrale. Questa tutela di giurisdizione tributaria e ordinaria c’è, in particolare, quanto al potere cautelare di sospensione della riscossione: come il giudice tributario può sospendere l’esecuzione ai sensi dell’art. 47 del d.lgs. 546 del 1992 quando dall’atto impugnato può derivare al ricorrente un danno grave ed irreparabile, così il giudice (ordinario) dell’esecuzione può sospendere l’esecuzione quando ricorrano gravi motivi e vi sia fondato pericolo di grave e irreparabile danno (art. 60 del d.P.R. n. 602 del 1973).
L’apertura alle opposizioni agli atti esecutivi, relative alla regolarità formale degli atti della procedura di riscossione, è piena nel senso che sono tutte ammesse con la sola eccezione delle opposizioni che riguardano la regolarità formale e la notificazione del titolo esecutivo. Ma non è questa una deroga limitativa della tutela giurisdizionale perché queste ultime opposizioni sono attratte alla giurisdizione del giudice tributario. Quindi la tutela del contribuente c’è in ogni caso, senza che le regole di riparto della giurisdizione possano significare alcuna soluzione di continuità della garanzia giurisdizionale nel rispetto dei parametri evocati dal giudice rimettente (artt. 24 e 113 Cost.).
Non può dirsi lo stesso per le opposizioni all’esecuzione, ossia per quelle che vedono il contribuente contestare il diritto dell’agente della riscossione, in quanto l’art. 57 ammetteva solo le opposizioni che attenevano alla pignorabilità dei beni, ma escludeva tutte le altre. È su questa testuale esclusione che si appuntavano le censure di illegittimità costituzionale mosse dal giudice rimettente.
La norma esclude che sia ammissibile l’opposizione all’esecuzione per il solo fatto che il contribuente opponente formuli un petitum con cui contesta il diritto dell’amministrazione finanziaria o dell’agente della riscossione di procedere ad esecuzione forzata, come sarebbe invece possibile secondo il canone ordinario dell’opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. In questa parte l’art. 57 va raccordato con l’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, che demanda alla giurisdizione del giudice tributario le contestazioni del titolo su cui si fonda la riscossione esattoriale. Se il contribuente contesta il titolo della riscossione coattiva, la controversia introdotta appartiene alla giurisdizione del giudice tributario e l’atto processuale di impulso è il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, proponibile avverso «il ruolo e la cartella di pagamento», e non già l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ.
Non c’è un vuoto di tutela nell’ipotesi della prevista inammissibilità dell’opposizione agli atti esecutivi riguardante la regolarità formale e la notificazione del titolo esecutivo, ma solo una puntualizzazione del criterio di riparto della giurisdizione, come la prevista inammissibilità dell’opposizione all’esecuzione, quando riguarda atti che radicano la giurisdizione del giudice tributario, che non segna una carenza di tutela del contribuente assoggettato a riscossione esattoriale, perché questa non c’è innanzi ad un giudice, quello tributario. L’inammissibilità dell’opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. si saldava con la proponibilità del ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, assicurando la continuità della tutela giurisdizionale; non c’è una tutela giurisdizionale concorrente. L’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., non soggetta a termine di decadenza, in tanto non è ammissibile in quanto non ha, e non può avere, una funzione recuperatoria di un ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 non proposto o non proposto nel prescritto termine di decadenza (di sessanta giorni). Nel giudizio di costituzionalità rileva che in questi casi la tutela giurisdizionale non soffra la discontinuità censurata, per cui c’è sempre un giudice chiamato a pronunciarsi in ordine alle doglianze della parte assoggettata a riscossione, ma si pongono altri e diversi problemi: quelli di riparto di giurisdizione e di identificazione dell’atto processuale necessario per adire il giudice.
L’art. 57, co. 1, lettera a), esprime anche un’altra norma: l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. è inammissibile non solo nell’ipotesi in cui la tutela invocata dal contribuente, che contesti il diritto di procedere a riscossione esattoriale, ricada nella giurisdizione del giudice tributario e la tutela stessa sia attivabile con il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, ma anche allorché la giurisdizione del giudice tributario non sia configurabile e non venga in rilievo perché si è a valle dell’area di quest’ultima. Il dato letterale della disposizione non consente di ritenere che l’inammissibilità dell’opposizione all’esecuzione sia sancita solo nella prima ipotesi e non anche nell’altra.
Il rimettente non dubitava della propria giurisdizione perché il giudizio riguarda atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento, già impugnata innanzi al giudice tributario, e ritiene che la contestazione sia relativa al diritto di procedere alla riscossione e non riguardi la mera regolarità formale del titolo esecutivo o di atti della procedura da qualificarsi come opposizione all’esecuzione e non come opposizione agli atti esecutivi.
In tutte le ipotesi in cui sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, perché la controversia si colloca a valle della giurisdizione del giudice tributario ex art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, e l’azione esercitata dal contribuente assoggettato alla riscossione deve qualificarsi come opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., essendo contestato il diritto di procedere a riscossione coattiva, c’è una carenza di tutela giurisdizionale perché l’art. 57 non ammette questa opposizione innanzi al giudice dell’esecuzione e non sarebbe possibile il ricorso al giudice tributario perché carente di giurisdizione. Né la carenza di tutela giurisdizionale sarebbe colmabile con la possibilità dell’opposizione agli atti esecutivi ove la contestazione della legittimità della riscossione non si limiti alla regolarità formale del titolo esecutivo o degli atti della procedura. Una dilatazione dell’ambito di applicazione del rimedio processuale lascerebbe un’ingiustificata limitazione di tutela se non altro in ragione dell’esistenza di un termine di decadenza per la proponibilità dell’azione, che non è previsto in caso di opposizione all’esecuzione.
In conclusione ove la censura della parte esecutata non radichi una controversia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario e quindi sussista la giurisdizione del giudice ordinario l’impossibilità di far valere innanzi al giudice dell’esecuzione l’illegittimità della riscossione mediante opposizione all’esecuzione, essendo ammessa soltanto l’opposizione con cui il contribuente contesti la regolarità formale del titolo esecutivo o degli atti della procedura e non anche quella con cui contesti il diritto di procedere alla riscossione, confligge con il diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto dall’art. 24 Cost. e nei confronti della pubblica amministrazione dall’art. 113 Cost., “dovendo essere assicurata una risposta di giustizia a chi si oppone alla riscossione coattiva”.
È stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 57, co. 1, lettera a), limitatamente alla parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all’avviso di cui all’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, sono ammesse le opposizioni regolate dall’art. 615 cod. proc. civ.

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